La Reforma Constitucional de 1994, un cuarto de siglo después: una oportunidad desperdiciada  

 

 

La Reforma de 1994, si bien avanzó en consagrar nuevos derechos y garantías, en cuanto a la organización del Estado, profundizó la concentración del poder afianzando el hiperpresidencialismo, un camino contrario a las tendencias democráticas. Al cumplirse un cuarto de siglo de su sanción, rescatamos el balance que realizara el legendario dirigente socialista, quien fuera convencional por Santa Fe.

Como escribiera Alberdi, no se ha de aspirar a que las Constituciones expresen las necesidades de todos los tiempos. La de 1853 se concibió para su tiempo, pero el país que expresaba fue cambiando. Este ordenamiento fue formalmente venerado y crónicamente violado y transgredido, produciendo un progresivo proceso de deslegitimación de las instituciones y de licuación en el valor de la constitucionalidad, la conciencia pública de la Nación.

(…) La concentración de funciones en el Ejecutivo, propia de nuestro sistema fuertemente presidencialista, ha actuado en desmedro de las facultades del Parlamento, condenándolo a ser un órgano ratificador de la política decidida por el Presidente; los excesos del centralismo político, la personalización del poder y la falta de instituciones que permitieran la participación popular hacían necesaria una reforma de la Carta Magna.

(…) La reforma necesaria debió apuntar a dos puntos centrales de la problemática constitucional del mundo, pero fundamentalmente de nuestro país: la convergencia entre lo político y lo social y la descentralización que permita transformar esta «democracia delegativa» en una democracia participativa.

Hoy los grupos de ciudadanos organizados son una realidad demasiado concreta como para ignorar la voluntad del pueblo que se está expresando. Este incremento de la participación sobre bases solidarias es el único recurso que puede detener y revertir la marginación y la exclusión social crecientes. En consecuencia era necesario institucionalizar formas de democracia participativa.

La descentralización y participación que eran objetivos centrales de una reforma que consolidase la democracia, no se han concretado.

El sistema de democracia representativa, que en nuestra tradición implica la delegación directa del ciudadano a su representante y cuya mediación asegura la expresión del pluralismo político, en particular a través de los partidos políticos, ha sido desvirtuado, ha sufrido una profunda regresión y su nuevo estadio podemos denominarlo «democracia delegativa». En este nuevo sistema el cuerpo social se limita a transferir su poder al gobernante, sin controles horizontales que funcionen, sin independencia de poderes, sin participación popular, con despolitización de la vida cotidiana. En esta etapa de «democracia delegativa» se combinan actitudes democráticas y actitudes autoritarias, la gente vota y delega en un poder ejecutivo la tarea de gobernar y renueva esa delegación o no, pero entre delegación y delegación el control de la gestión es prácticamente inexistente.

En el mundo, en los últimos años, se ha producido un divorcio creciente entre lo político y lo social; en la Argentina esta separación se traduce y se realimenta en la degradación institucional, el poco imperio de la ley y la no credibilidad de la gente en las instituciones.

(…) Esta reforma tuvo su origen en un acto de dudosa legitimidad moral, por falta de un amplio debate y consenso, el «Pacto de Olivos», acuerdo oscuro, secreto, marginal, de dos jefes de partido, que se extendió a todos por imperio de la defectuosa ley que declaró la necesidad de la reforma sancionada por el Congreso, en dudoso trámite, excediendo sus facultades preconstituyentes, disponiendo la novedad de obligar a la Convención Constituyente a votar en bloque el paquete de enmiendas.

(…) Un poder fuerte en su continuidad deviene en mayor concentración, en perpetuación, pudiendo ciertamente dar origen a todo tipo de excesos. Este límite imprescindible, de contención al ejercicio abusivo del poder, es todavía hoy, reformada la Constitución Nacional un avance institucional que las mayorías políticas de nuestro país decidieron voluntariamente no concretar. En este aspecto, con la reforma hemos retrocedido. Pero además otro rasgo que dibujó la ficción de la «atenuación presidencial», propuesta como objetivo en el «Pacto de Olivos», es la constitucionalización de dos institutos de alta gravedad para la democracia, tales como la facultad presidencial de dictar reglamentos de necesidad y urgencia y la legislación delegada. (…)  Tampoco «atenúa» el sistema presidencialista la institución del «jefe de gabinete».

(…)  Afianzar la democracia actual supone la ampliación de los marcos de participación ciudadana, el aumento de la injerencia de la sociedad –individuos y organizaciones– en la trama pública. Ha escrito Juan Carlos Portantiero que «la democracia representativa como forma de gobierno de partidos jamás existió: entre nosotros la democracia fue siempre cesarista». La Reforma Constitucional de 1994 sancionó modificaciones contrarias a esta tendencia mundial, cual es la de introducir en el tronco de la democracia representativa elementos de la democracia participativa, ni cesarista ni corporativa.

Así los «senadores nacionales» ya no serán representantes de las provincias, sino representantes de «los partidos» (dos por la mayoría y uno por la minoría – artículo 54). Es decir se jerarquiza la representación de «los partidos políticos» en detrimento de las instituciones de la democracia y de las organizaciones sociales. Este criterio se sostiene en los organismos de control como la «Auditoría General de la Nación, cuyo presidente será designado a propuesta del partido político de la oposición…» (artículo 85).

Y continuando con el análisis de la Reforma Constitucional que pareció pero no fue se puede señalar que el sistema presidencialista no se modificó. El publicitado sistema semipresidencialista, que pretendía restar poder al Poder Ejecutivo en favor del Congreso, institución que representa la totalidad de la opinión pública nacional, fue una ilusión no precisamente de los mentores. No se vislumbró una descentralización, no sólo institucional, sino también geográfica, que otorgara facultades reales a las provincias para el ejercicio de su autonomía, para que no dependan de los fondos que le gire el gobierno central.

El Consejo Económico y Social, uno de los pocos temas que hubiera dado contenido social a las instituciones de la reforma, no se jerarquizó para su tratamiento por «falta de tiempo».

Es una constante en el mundo caminar hacia el achicamiento de lo estatal, esto no significa un achicamiento de lo público, significa el achicamiento de la burocracia, del Estado centralizado. Porque en el mundo también camina hacia la aplicación de lo público, es decir al ámbito en que públicamente la comunidad resuelve.

Uno de los temas habilitados por la ley 24.309 era la creación con carácter consultivo de un consejo económico y social, tal como lo propusiera el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Hemos sostenido que una democracia no agota su carácter social en la consagración de sus derechos sociales en la Constitución –hecho que tampoco se produjo con esta reforma– sino cuando la estructura del Estado institucionaliza a los órganos de la representación social, dando cabida a la participación efectiva en las decisiones a los nuevos actores sociales y políticos del mundo moderno, es decir los grupos intermedios. En la Convención Reformadora volvimos a insistir sobre la creación de un Consejo Económico y Social pero no fue tratado. Uno de los pocos temas que hubiera dado un contenido social a las instituciones de la reforma no tuvo su jerarquización para su tratamiento oportuno. Esta vez se argumentó «falta de tiempo».

En síntesis, la Reforma Constitucional de 1994, si bien constituye un avance en cuanto a los nuevos derechos y garantías consagrados, como la defensa del orden constitucional, iniciativa y consulta popular, defensa del medio ambiente, derechos de consumidores y usuarios, acción de amparo, hábeas data y hábeas corpus, reconocimiento de los derechos de los aborígenes, así como los tratados internacionales en materia de derechos humanos; en cuanto a la organización institucional del Estado, se conservó y se profundizó la concentración del poder afianzando el hiperpresidencialismo, y se estableció un mecanismo institucional sobre la base de una profundización del bipartidismo que resulta contrario a las tendencias democráticas modernas.

La descentralización y participación que eran objetivos centrales de una reforma que consolidase la democracia y legitimase las instituciones, desarrollando la credibilidad del pueblo en las mismas, no se han concretado. Es una oportunidad lamentablemente desperdiciada.

* Fragmentos del prólogo de Guillermo Estévez Boeron en la reseña de su labor constitucional, tras haber participado como convencional constituyente por la Unidad Socialista en 1994.

Guillermo Estévez Boero

Guillermo Estévez Boero

Abogado, Fue Presidente de la FUA, fundador del Movimiento Nacional Reformista y del Partido Socialista Popular. Diputado Nacional y Convencional Constituyente.

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