A 25 años de la reforma constitucional: decepciones y progresos

Una forma de evaluar la reforma constitucional de 1994 es hacer un par de viajes en el tiempo. Eso nos proponemos en este análisis que divide en dos partes muy definidas los cambios introducidos en la Ley Suprema de la Argentina hace más de dos décadas atrás.

¿Qué pensaría alguien que se hubiera dormido el día de la jura de la Constitución, que conociendo su nuevo texto tuviera algunas expectativas positivas sobre su influencia, y se despertara ahora, veinticinco años después?

Vería que algunas cosas simplemente salieron mal.

LA REFORMA QUE DECEPCIONÓ

Una de ellas es la figura del Jefe de Gabinete, rara avis de un funcionario ejecutivo que puede ser echado por el Congreso, al que debe rendirle cuentas con informes periódicos. Un cuarto de siglo años después ya no es apresurado decir que no caló en nuestra tradición presidencialista.

Otras, sin salir del todo mal, han tenido una influencia práctica algo menor a la que cabía esperar. Pongo en esta lista a la Auditoría General de la Nación y a la figura del Defensor del Pueblo (el organismo se encuentra virtualmente acéfalo desde hace una década: el último Defensor propiamente dicho –no interino– dejó el cargo en 2009).

La Reforma de 1994 trazó una solución de compromiso en el kit de potestades presidenciales, bajo una fórmula que era la de prohibir muchas cosas en principio pero reconociendo al tiempo canaletas abiertas de excepciones para habilitarlas. Eso ocurre con los Decretos de Necesidad y Urgencia, con la Delegación Legislativa y con la Promulgación Parcial de Leyes. En 1994 estaba en duda si el resultado de todo esto sería limitativo o no. Desde hace varios años sabemos que la respuesta es no. Parece que las tradiciones institucionales se resisten a ser sujetadas por las formalidades jurídicas.

En esa misma dinámica calzan la Iniciativa Popular del art. 39 CN y la Consulta Popular del 40 CN, institutos muy celebrados en 1994 que a veinticinco años vista no registran casos concretos de aplicación.

Parece que las tradiciones institucionales se resisten a ser sujetadas por las formalidades jurídicas.

Hay una cuestión compleja con el Consejo de la Magistratura, ubicable en la lista de instituciones que no funcionaron como se supondría que iban a hacerlo. Existe morosidad sostenida en la función de selección (concursos), su función de gobierno del Poder Judicial está de hecho retenida por la Corte Suprema, y no ha habido ejemplaridad en su función disciplinaria (en la que el Consejo es “el filtro” del Jurado de Enjuiciamiento). Su conformación nació con 19 miembros, al cabo de la cual en 2006 se legisló una reducción del número de miembros a 13 (porque el problema era que eran muchos) y luego en 2013 se legisló una ampliación remixada con un mecanismo de elección partidaria (expeditivamente declarada inconstitucional por la Corte Suprema). Para ser positivos, cabe señalar como un mérito de la Constituyente no haberse atado a un modelo taxativo de integración, lo que hace que se pueda pensar en un mejor Consejo sin necesidad de una reforma constitucional (y el sistema de designación a dedo anterior a 1994 era imposible de empeorar, así que salimos ganando).

El Jurado de Enjuiciamiento ha funcionado mucho mejor de lo que se supone, y aquí también puede decirse que es un mecanismo mucho más funcional de remoción de jueces que el anterior (juicio político vía Senado).

Algunas disposiciones aparecen muy minimizadas. Caso patente es el de la autonomía municipal, virtualmente ignorada en su aspecto institucional en más de la mitad del país donde las municipalidades están sujetas a una Ley Orgánica de talle único.

Algo mejor le fue a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a la que le dieron la mano (un “Estatuto Organizativo”) y se tomó el codo (sancionó una autodenominada “Constitución”). Pullas nominalistas aparte, sigue demoradísima la transferencia de competencias del Estado Nacional a la CABA (en particular, la de la Justicia Nacional, cuya demora hace que “la ciudad” tenga un Poder Judicial miniaturizado).

Aunque desde siempre se vio a la incorporación de Pactos, Tratados y Convenciones como una gran innovación de la reformadora es difícil que en 1994 se haya cobrado conciencia de la enorme relevancia que tendrían para la práctica aún veinticinco años después. No viene mal recordar aquí que la incorporación de los Pactos sufrió una despiadada campaña en contra de parte de cierta prensa influyente que estaba obsesionada con la idea de que era una forma de maniatarla a través del ejercicio compulsivo y masivo del “derecho de réplica” del Pacto de San José de Costa Rica. Dos décadas y media después los hechos hablan por sí solos.

Es por último muy previsible la no-sanción de una nueva Ley de Coparticipación. La madre del problema es que su reforma requiere el acuerdo de todas las jurisdicciones para sustituir el sistema ultra-emparchado que viene de 1988. Este sistema es particularmente adverso a la provincia de Buenos Aires. Corregirlo implica que muchas provincias chicas habrían de aceptar recibir menores porciones de la torta. Para resolverlo podría pensarse en un sistema de empalme con transición muy progresiva, pero nadie se ha propuesto seriamente hacerlo.

LA REFORMA QUE MEJORÓ

La reforma también trajo la constitucionalización (y ampliación tutelar) del amparo. Se trata de un cambio positivo, y he aquí un hecho irrefutable: sin rango constitucional el instituto hubiera sido muy vulnerable a las tendencias que en diversos gobiernos y coyunturas abogaron por su acotamiento. El nuevo amparo que tenemos abrió la puerta a las acciones colectivas y a la tutela ambiental y del consumo. El binomio de los artículos 42 y 43 resulta en puntos altísimos y sinérgicos de la reforma.

Otros méritos serían aún más evidentes para otro viajero del tiempo: el que se durmió antes de que el Pacto de Olivos fuera una posibilidad política, y se despierta hoy con una constitución reformada que sustituyó con buenas mejoras a la de 1853/60.

La Iniciativa Popular y la Consulta Popular, tan celebrados en 1994, no registran casos de aplicación en 25 años.

Recordemos que la Constitución anterior tenía senadores que duraban ¡nueve años! en el cargo y no eran elegidos por el pueblo sino por las legislaturas provinciales (y no había “Senador por minoría”).

La excepción a eso se daba en la ciudad de Buenos Aires, pero con el detalle de que “la Ciudad” ni siquiera elegía a su intendente: era puesto por el Presidente. Presidente que tenía que ser obligatoriamente de la religión católica, apostólica y romana, y tampoco era elegido por el pueblo, sino por un Colegio Electoral (cuya composición subrepresentaba groseramente a las provincias grandes) en cuyo seno podrían haberse dado alianzas imprevisibles y una posibilidad nada despreciable de que fuera elegido un candidato que no hubiera ganado en el voto popular.

Existen otros detalles (un período ordinario de sesiones del Congreso que iba de mayo a septiembre, inviable en tiempos modernos) y adaptaciones que no sería justo menospreciar. En todo caso, quitar del balance de la reforma del 94 esta cuenta de méritos es una trampa que le viene muy bien al cínico, pero muy mal a la verdad.

Gustavo Arballo

Gustavo Arballo

Abogado. Profesor de Derecho (UNLPam). Secretario de Jurisprudencia del STJ La Pampa. Editor del blog “Saber leyes no es saber derecho" (www.saberderecho.com). Secretario Coordinador del Centro de Capacitación del Poder Judicial de la Provincia de La Pampa.

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