El ciclo argentino y la pobreza institucional

La Argentina vuelve a sufrir una crisis económica, otra vez presa del péndulo del que nunca logra salir. Las políticas erráticas, los problemas estructurales y la debilidad institucional conforman un combo que es preciso desarticular a partir de políticas articuladas y consensos amplios. 

Las últimas décadas en Argentina se han caracterizado, por cambios muy bruscos y muy frecuentes en la política económica que muestran una oscilación pendular entre dos corrientes antagónicas: la corriente expansionista o popular y la ortodoxia y el liberalismo económico. (…) La falta de viabilidad de ambas políticas se debe a la inadecuación de los modelos intelectuales a la realidad.

Marcelo Diamand. El péndulo Argentino ¿hasta cuándo?

El INDEC difundió las cifras de la pobreza, un 27,3% de compatriotas, algo así como 12 millones de argentinos no cubren sus necesidades básicas con los ingresos que tiene su grupo familiar. Éstas son las cifras del primer semestre del 2018, cuando aún no se habían producido las devaluaciones de julio y septiembre, ergo, dichas cifras aumentarán hacia fin de año, más teniendo en cuenta que las previsiones oficiales son de aumento de inflación para el último trimestre.

Ahora bien, en estos días estamos escuchando hablar mucho del sistema económico, de finanzas, de préstamos, de tasas de interés, deuda e indicadores pero muy poco de pobreza, salario real, puja distributiva, producción, desarrollo económico. ¿Por qué estos términos deben vincularse? Porque un sistema económico, o la economía como una ciencia social, es la organización y administración del uso de recursos escasos (producidos, adquiridos y/o distribuidos) para satisfacer necesidades individuales o colectivas, o sea un sistema de interacciones (e intercambios) que garantiza la satisfacción de necesidades y, por ende, el funcionamiento de una organización; y cuando tomamos el Estado como una organización política, la economía no es un balance empresarial o un “excel” de ingresos y egresos sino un complejo sistema de decisiones y administración que hacen al desarrollo de un país y a su integración productiva y social para garantizar su funcionamiento y continuidad satisfaciendo las necesidades de sus habitantes.

La verdad constante de la economía argentina es la llamada “restricción externa” que, de uno y otro lado del péndulo ideológico, se intentó solucionar sin éxito en los últimos 70 años.

Las visiones sobre la administración del sistema económico del país, como bien lo destacaba Diamand a principios de los ’80, tomaron un tono pendular entre dos visiones opuestas, en lugar de tener un consenso sobre un conjunto de instrumentos económicos que se adecuen a la realidad de nuestro sistema económico con el objetivo fundamental de sostener el desarrollo y funcionamiento de nuestra organización nacional.

La “única verdad es la realidad” razonó Aristóteles, retomó Hegel y popularizó Perón. Y la verdad constante de la economía argentina es la llamada “restricción externa” que, de uno y otro lado del péndulo ideológico, se intentó solucionar sin éxito en los últimos 70 años acudiendo a ciclos de stop and go signados por planes de ajuste, devaluaciones, recuperación, déficit, ajuste. ¿Qué es la restricción externa? La falta de divisas para sostener un proceso de crecimiento económico. Superarla de forma inteligente permitiría salir del ciclo argentino.

Tomemos el último ciclo iniciado con la crisis del 2001: desde el 2003 al 2008, incluso hasta el 2011, vivimos un contexto internacional único en cuanto a los precios de los commodities, que sumado al margen de maniobra generado luego de la crisis de 2001 y la mega devaluación posterior, permitió una situación inédita para el país que se denominó “superavits gemelos” (gráfico 1).

Esta situación inédita permitió un crecimiento sin precedentes y una mejora de indicadores como el salario real, la creación de empleo, la ocupación de capacidad instalada, el crecimiento industrial y de la construcción, y una política exitosa de desendeudamiento externo. Sin embargo, no fue aprovechada para revertir situaciones estructurales de la economía argentina en términos de generar mecanismos de inversiones estratégicas y de mejora de la competitividad fuera del tipo de cambio, o un sistema de ahorro “contracíclico” que permitiera afrontar crisis o recesiones. Incluso poco se hizo para generar mecanismos institucionales y consensos de largo plazo que dieran previsibilidad y orientaran la inversión, tanto interna como externa, de la misma manera que no se mejoraron sustancialmente las condiciones estructurales de distribución de la riqueza.

La política argentina, una vez más, demostró su pobreza institucional y su falta de madurez para generar reformas estructurales sin fracturas. La crisis del 2008 no solo puso fin a la transversalidad, sino que inauguró un ciclo de profundización de las antinomias donde los poderes concentrados del país reaccionaron ante los intentos del gobierno de avanzar en políticas distributivas cuyo cenit se dio con la rebelión del campo ante la resolución 125, que proponía un esquema de retenciones móviles al sector agropecuario.

El trasfondo era la crisis internacional y el comienzo de la caída de los precios internacionales de los commodities (gráfico 2), que hacia el 2012 registran un precio promedio debajo de la media histórica. La nula inversión externa directa y el deterioro de los términos de intercambio dieron por finalizada una etapa única, situación que devolvió al país a su condición histórica y sin haber resuelto sus problemas estructurales.

A partir del 2012 el manejo de la macroeconomía estuvo signado por un bajo endeudamiento externo pero un alto endeudamiento interno (sube 10 puntos de 2011 a 2015, gráfico 3) con inflación creciente para equilibrar los desajustes monetarios y sostener un tipo de cambio que permita apalancar el consumo interno, sumado a una estrategia heterodoxa de control de capitales (“cepo cambiario”), que comenzaron a escasear hacia fines de 2012 presionando sobre las reservas internacionales ya afectadas por la baja de los precios de los commodities.

El viento de cola de los cinco años dorados (2003-2008) permitió llegar sin sobresaltos al 2012, año en el que comienzan a aparecer problemas estructurales no resueltos, que se fueron profundizando hasta 2015, cuando llego el turno del cambio de gobierno. La década estaba perdida.

Con el nuevo gobierno, los problemas estructurales no fueron abordados, la mirada económico financiera sesgada advierte que el crecimiento del país debe estar dado por la inversión y no por el consumo interno. En este sentido, se desarmaron los controles de capitales y se liberó el comercio exterior, se disminuyeron las retenciones (una de las principales fuentes de recaudación) y se saldó la deuda con los holdouts para reingresar al país al mercado internacional de capitales, a la par de una devaluación de la moneda para ajustar el tipo de cambio a la nueva situación.  La retracción de la demanda interna se vio agravada por la política de liberalización de precios de combustibles y servicios públicos (sumado a la quita de subsidios). Esto no se vio compensado con una mejora de la competitividad global de la economía y mucho menos con calidad de las inversiones, las cuales estuvieron basadas en el sector financiero y en capitales especulativos. Por tanto, no se tradujeron en inversiones reales para mejorar el entramado productivo ni en inversiones estratégicas que permitieran mejorar la competitividad de la economía Argentina, en particular la infraestructura.

El nuevo acuerdo con el FMI y las medidas a aplicarse en el último trimestre del 2018 sólo evidencian que se profundizará el camino tomado de recortes y déficit cero, de retracción monetaria y enfriamiento de la economía en un intento no muy promisorio de disminuir la inflación y propiciar “las inversiones”.

Estas medidas llevaron a que el salario real se retraiga, sin encontrar mecanismos de protección ante el aumento de precios, a la par que la principal cuestión de la agenda económica se centró en el déficit fiscal y en atraer inversores sin deparar en miramientos de un aparato productivo que al 2018 presenta una utilización de la capacidad instalada del 65%, una débil inserción en el comercio internacional (salvo sectores vinculados a los agrocommodities) sumado a un bajo nivel de competitividad.

En tanto la liberalización del tipo de cambio profundizó el proceso inflacionario, ya no por emisión y generación de deuda interna, sino por las sucesivas devaluaciones (266% en 32 meses) trasladadas a precios por el alto nivel de dolarización y cartelización en eslabones claves de las cadenas de distribución de bienes de consumo, empujando al 27,3 % de la población bajo la línea de pobreza.

Este combo de medidas también retrajo el consumo un -1,8% en junio de 2018 (el mercado interno explica un 70% del PIB nacional) y, por ende, la actividad industrial en -8,1 % con respecto al mismo mes del 2017, en tanto que el PBI cayó un 4,2%. Por su parte, la inflación  fue del 86% de enero del 2016 a junio del 2018.

La devaluación de junio de 2018 y su rebote en la última semana de agosto y durante el mes septiembre hizo que el peso se depreciara un 120% en un año contra el dólar, dejando al descubierto que ni la toma de deuda externa, ni el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional “generaron confianza”, muy por el contrario aseguraron un récord de fuga de capitales que alcanzó los 42.000 millones de dólares en 18 meses (gráfico 4).

A partir del 2015 el mundo también cambió, la llegada de Trump a la presidencia de EE.UU. marcó el fin del globalismo liberal y multipolar para centrarse en una política proteccionista y territorial que “reposicione a Norteamérica y a los norteamericanos”. Las decisiones tomadas a partir de 2016 en materia económica por el país del norte referidas al aumento de la tasa de interés de la FED y políticas arancelarias de posiciones comerciales para beneficiar la industria nacional marcaron un camino que, a dos años vista, modificaron sustancialmente las relaciones comerciales y los flujos financieros globales, obligando a China a buscar aliados globales en el tercer mundo, a la Europa post Brexit a repensar su geopolítica y retomar vínculos con “el Este” y a Rusia a recalcular su poder global buscando de aliado a China.

Estos movimientos afectan continuamente el tablero global y el flujo financiero de capitales, no obstante ello, sin una comprensión cabal de estos reacomodamientos globales (el presidente Macri había apoyado abiertamente la visión del globalismo liberal representada por Obama–Clinton), el gobierno argentino desde finales de 2015 buscó apalancar su política a través del crédito externo para salvar la restricción externa evidenciada con la salida del cepo cambiario.

Desde ese momento, la deuda acumulada es de casi 100 mil millones de dólares, con la particularidad que el mayor incremento se dio con fondos privados externos y con organismos multilaterales, subiendo este segmento del 16,02% al 32%. Por otro lado, el nivel de deuda con respecto al PBI evidencia un aumento del 38.9 % al 59.3%.

El préstamo stand-by de U$S 50.000 millones con el FMI y la suba de tasas, más otras medidas monetarias, no fueron suficientes, acelerándose la devaluación del peso, la fuga de capitales y el aumento de tasas de interés al 60% para títulos en pesos. Estas medidas acrecentaron la caída de la actividad que se suma al ajuste fiscal que paraliza obras y reduce gastos en el gobierno central y también es trasladado a las provincias retrayendo recursos antes coparticipados.

El nuevo acuerdo con el FMI y las medidas a aplicarse en el último trimestre del 2018 sólo evidencian que se profundizará el camino tomado de recortes y déficit cero, de retracción monetaria y enfriamiento de la economía en un intento no muy promisorio de disminuir la inflación y propiciar “las inversiones” externas generando las condiciones para que vuelvan los “capitales” sin activar medidas específicas para evitar nuevas crisis ante ataques especulativos, reeditando la bicicleta financiera.

Lo grave, al analizar el perfil de vencimientos de deuda (intereses y capital) es que para el 2019 se necesitarán 30.000 millones de U$S (descontando la deuda emitida en pesos) para saldar deuda con el sector privado y organismos multilaterales (Ver gráfico 5 y 6). La pregunta es, ¿cómo hacerlo si el país no crece? La falta de una política económica clara, el desarme de las herramientas que permitían al estado cierta autonomía respecto a las fluctuaciones del mercado (avaladas y condicionadas por el FMI) y las presiones de sectores financieros preponderantes no parecen ser la salida. Esto genera una crisis política todavía soslayada y cuyas consecuencias pueden ser profundas, en un contexto donde es evidente la reducción del salario real y la paralización de la economía con una alta inflación.

En un momento que se requiere recomponer el horizonte político, el gobierno insiste con medidas económicas extemporáneas centradas en resolver la crisis económica con una receta monetaria, sin reparar en que el contexto internacional es desfavorable, en tanto que el estancamiento de la economía por retracción del salario real (y por ende del consumo) están generando una situación de conflicto. Así, industriales no ligados al mercado externo y amplios sectores sociales y del trabajo van a presionar para dejar de perder en la “puja distributiva” con aquellos sectores financieros y exportadores que hasta ahora fueron los grandes ganadores del modelo Cambiemos.

La no comprensión cabal de que la administración del Estado requiere atender las diversidad de las demandas sociales tendiendo a la unidad y desarrollo del conjunto, más allá de los intereses y pujas de poder de determinados grupos de actores  (económicos y políticos), vuelven a llevarnos a una sociedad dual, dejando a la luz una pobreza institucional que denota la falta de capacidad para encontrar salidas consensuadas. Por el contrario, todos tienden a encerrarse en uno de los polos entre los que oscila el péndulo argentino.

A nuestro entender, la salida pasa por generar una opción que esté convencida de tejer un acuerdo político e institucional para resolver los problemas coyunturales y estructurales de la economía,  permitiendo superar inteligentemente los problemas de la “restricción externa” de la economía argentina. Para detener el movimiento pendular se debe enfrentar la realidad con instrumentos económicos y políticos adecuados, y no encerrarse en modelos de escritorio o barricada que nos han llevado a la situación actual.

Para ello creemos que es fundamental avanzar en dos planos: el coyuntural de corto plazo y el estructural de mediano y largo plazo.

Para detener el movimiento pendular se debe enfrentar la realidad con instrumentos económicos y políticos adecuados, y no encerrarse en modelos de escritorio o barricada que nos han llevado a la situación actual.

En términos coyunturales: desdoblar el tipo de cambio reconfigurando el esquema de retenciones a las exportaciones con reintegro por sectores y segmento de productores; promover el reintegro de impuestos a la energía (gas, electricidad, combustibles) vía crédito fiscal para la industria; gravar fuertemente la renta financiera de capitales especulativos; establecer encajes a la entrada y salida de capitales; activar “Swaps” de monedas y tomar créditos para inversión productiva e infraestructura; redefinir los esquemas de deuda con los acreedores atendiendo a la sustentabilidad de la misma a largo plazo; fortalecer el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de ANSES con porcentaje de impuesto a renta financiera para poder indexar jubilaciones, pensiones y AUH por inflación y sumar a los programas de seguridad social los REPRO (programa de recuperación productiva del Ministerio de Trabajo); activar el reintegro del IVA al consumo de programas sociales; recuperar las paritarias libres y anuales; etcétera. Éstas serían algunas de las herramientas a implementar en lo inmediato.

Por otra parte, en términos estructurales se debería trabajar en un acuerdo que contemple definitivamente una nueva ley tributaria federal progresiva (gravar la propiedad, la renta financiera y la ganancia) y una nueva ley de coparticipación, atendiendo a lo dispuesto por la Constitución Nacional. Rediscutir el acuerdo fiscal y la creación del Fondo Federal de Infraestructura Estratégica, conjuntamente con un plan de inversión en infraestructura para el desarrollo productivo y económico. Esto se vislumbra como necesario para mejorar la competitividad de la economía y equilibrar asimetrías estructurales y territoriales.

Se deben establecer mecanismos de promoción de inversión extranjera directa en sectores estratégicos (infraestructura, energía, tecnología, industria alimenticia, industria pesada) con participación estatal  -reviendo la ley de participación público-privada- conjuntamente con la transferencia tecnológica y el fortalecimiento del sector científico-tecnológico. Esto debe ser respaldado con una fuerte inversión educativa, atendiendo también en este caso a las diferencias y asimetrías entre las distintas provincias.

Por último, y no menos necesario, es consensuar un plan de eficiencia y competitividad tanto del sector público como privado para los próximos 10 años, sumado a un acuerdo de control y transparencia con todas las fuerzas políticas que ataque el problema de la corrupción.

Trabajar seriamente por la pobreza cero implica bregar por la distribución del ingreso y la disminución de la desigualdad, pero sin un plan de desarrollo económico y sin combatir la pobreza institucional ello no será posible. Puesto que sin capacidad de consensos a largo plazo y sin una gestión que base sus acciones en la heterogénea realidad de un país, será la política del péndulo -o “la grieta”- quien guíe nuestro destino una vez más hacia el abismo.

Mauro Casella

Mauro Casella

Licenciado en Ciencia Política. UNR. Especializado en gobierno y desarrollo. Actual secretario de desarrollo territorial del ministerio de producción del Gobierno de Santa Fe

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